그런데 이렇게 ‘괴담’이 활성화될 수밖에 없었던 이유 중 하나가 정부의 정보차단, 정보비공개에 있다는 문제제기가 있다. 즉, 정부가 자신이 보유하고 있는 정보를 제대로 공개하지 않아 사건의 진실 등을 제대로 알 수 없게 된 국민이 스스로 정보를 생성, 공유하는 과정에서 다소 과장되거나 부정확한 이야기들이 생성 유포되었다는 것이다. 따라서 문제를 근본적으로 해결하기 위해서는 정부가 자신이 보유한 정보를 보다 투명하고 정확하게 국민에게 공개하고 전달할 필요가 있다.

“정보의 자유는 기본적 인권이며, 유엔이 신성시하는 모든 자유의 초석이다.”(1946년 유엔총회 결의안 59(1)) 공적 정보에 대한 접근권이란 모든 사람의 알 권리이다. 사람은 스스로 자유로운 선택을 하고 자율적인 삶을 영위하는 데 필요한 정보에 대한 접근권이 있다. 정보의 자유는 민주 공화제 체제의 정부 원칙이다. 즉 공공행정의 공개와 투명성이다. 이 속에서 정보는 정부 기관을 지배하는 민주적 통제 수단으로서 참여민주주의와 기본적 권리에 대한 존중과 긴밀히 연관된다. 또한, 정보에 대한 권리는 고립해서 존재하지 않는다. 더 큰 범주의 시민·정치적 권리의 일원으로서 이해될 수 있는 한편, 다른 모든 인권의 보호와 긴밀히 연관된 필수적인 권리이다.

정보접근권은 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제19조에 규범적 근거를 두고 있으며 유엔 자유권위원회(Human Rights Committee) ‘일반논평 34: 제19조 의견과 표현의 자유’ 속에서 구체화되었다. 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 제19조 제2항은 공공기관이 보유하고 있는 정보에 대한 접근권을 아우른다. 여기서 말하는 정보에는 정보가 보관된 형태나 출처, 만들어진 일자에 무관하게, 공공기관이 보유하고 있는 기록물들이 포함된다. 정보 접근에 대한 권리에는 매체가 공적 사안에 대한 정보에 접근할 권리와 일반 대중이 매체 생산물을 받을 권리가 포함된다(18문단).

정보 접근에 대한 권리를 유효하게 하려면, 당사국은 적극 나서서 공익적인 정부 정보를 공공 영역에 축적하도록 하고 정보에 쉽게, 신속하게, 효과적이고, 실질적으로 유용하게 접근할 수 있도록 모든 노력을 기울여야 한다. 또한, 당사국은 정보공개법안 등의 수단을 통해, 개인이 정보에 접근하는 데 필요한 절차를 제정하여야 한다. 이 절차는 규약에 부합하는 명료한 규칙에 따라 정보에 대한 요청을 적시에 처리하도록 마련되어야 한다. 정보 요청에 드는 수수료는 정보접근에 불합리한 장애가 될 정도로 (비싸서는) 안 된다. 정보 접근을 거부하는 경우, 당국은 반드시 이유를 제시하여야 한다. 정보 요청에 불응하거나 정보 접근을 거부하는 경우, 이에 대해 이의신청할 수 있는 절차가 마련되어 있어야 한다(19문단).

국제적인 표현의 자유 운동 단체 ‘Article 19’는 정보의 자유에 관한 법률을 제정할 때 토대로 삼아야 할 원칙을 다음과 같이 제시하고 있다.

가. 스웨덴

1766년 「저술과 출판의 자유에 관한 법률」은 언론출판의 자유와 함께 사전 검열의 금지와 공문서를 자유로이 인쇄하여 배포하는 것의 허용 그리고 공문서에 대해 자유로이 접근할 수 있는 권리를 포함하고 있었다. 이후 1949년에 「출판 자유에 관한 법」이 새롭게 제정되면서 공공기관의 비밀주의로 인한 문제점을 개선하기 위해서 ‘공문서는 한정된 예외를 제외하고 국민에게 공개해야 할 것’임을 기본원칙으로 선언하였다. 공개대상의 적용 예외로는 자국의 안전보장, 외국 또는 국제조직과의 관계, 중앙정부의 재정·금융·외국환정책 조사, 규제, 감독 등을 위한 행정관청의 활동, 범죄단속 및 예방, 국가 및 지방자치단체의 경제적 이익, 개인의 인격 또는 경제적 상황의 보존, 동·식물종의 보존 등에 관계되는 경우를 제시하고 있다.

공문서의 공개가 거부된 경우에는 옴부즈맨제도를 이용하여 고충민원을 신청할 수 있다. 특별법인 「비밀문서보호법」에는 1937년 제정된 「출판의 자유에 관한 법률」에 있던 공문서공개의 예외대상이 정리되어 있다. 이 법은 보호받아야 할 ‘비밀문서’에 대해 새로운 원칙을 도입하거나 내용을 확장하지 않고 오히려 한정시킴으로써 시민의 정보에 대한 접근이용권을 더 철저하게 보장하고 있으며 공무원에게는 침묵의 의무 등 헌법상의 권리를 보장하고 있다.

1992년에는 「표현의 자유에 관한 법」이 새롭게 제정되기도 했다. 스웨덴에서의 공문서 공개의 원칙은 모든 스웨덴 시민에게 공문서에의 자유로운 접근이용권을 허용하고 있는데 외국인에게도 특별한 규정이 없는 한 스웨덴 시민과 동등한 권리를 부여하고 있으며 국민 당사자가 관여된 사건에 관해서는 기밀문서까지도 열람할 수 있게 하고 있다.

나. 미국

미국에서는 세계대전 등으로 국가의 안전과 관련된 내용을 국가기밀로 묶어 놓는 정부의 비밀주의 입장이 강했으나 전쟁이 끝난 이후 국민의 알권리에 대한 요구가 점점 증가하였다. 1950년에는 신문편집자협회가 정보의 자유로운 유통을 위해 “정보의 자유에 관한 위원회”를 설치했으며 주차원의 「정보공개법」 내지 「회의공개법」이 먼저 제정되었고 그 이후인 1966년에 「연방정보자유법」이 제정되었다. 이후 1974년, 1976년, 1986년 등 세 차례에 걸쳐 개정되었으며, 1996년에는 정보공개의 전자문서 처리과정을 포함하는 「전자정보자유법」(E-FOIA: Eletronic Freedom of Information Act)에 따른 개정이 이루어졌다. 법의 내용을 보면 정보의 공개를 예외가 아닌 원칙으로 보고 있으며, 개인은 모두 동등하게 접근이용권을 행사할 수 있고 자료의 비공개를 정당화하는 책임은 청구자가 아닌 연방정부에 있으며 자료의 접근이용권을 부당하게 부인당한 개인은 연방지방법원에 구제명령을 청구할 권리를 가진다는 것 등이 포함되어 있다. 이 법의 제정으로 행정의 비밀주의를 배격하고 연방정부의 행정기관이 보유하고 있는 기록의 공개와 그 대상 및 절차 등에 관하여 법적인 토대를 마련함으로써 공적 기록의 열람청구권자의 범위를 확대하였다. 미국은 정보자유법을 통해 정부가 보유하는 정보는 국민이 주인이라는 인식과 함께 국민의 알 권리를 확립하고자 한 것이라고 볼 수 있다. 정보자유법에는 공개제외규정 9개 항이 포함되어 있는데 그 내용을 살펴보면 다음과 같다.

다. 프랑스

프랑스에서는 오랫동안 행정문서를 공개하는 것보다는 ‘비밀유지’하는 것을 옹호하는 입장이 보편적으로 받아들여지고 있었으나 1975년 “행정문서에 대한 접근”이라는 보고서의 발표를 통해 행정정보에 대한 국민의 권리와 관련된 논의가 확대되었다. 1978년 「행정과 국민 간의 관계 개선에 관한 법률」이 제정되면서 행정문서에 접근할 수 있는 국민의 권리에 대한 근거가 마련되었으며 2002년에는 법 개정을 통해 정보청구권자가 국민뿐 아니라 외국인 법인으로까지 확대되었다. 프랑스 정보공개법에 열거된 공개대상을 살펴보면 실정법의 해석과 행정절차를 포함하는 서류, 보고서, 연구서, 의사록, 통계자료 등을 행정문서로 간주하여 공개대상에 포함하도록 하였다. 이 외에도 정보의 형태에 대해서는 서면, 녹음, 녹화, 컴퓨터로 처리된 무기명 정보까지 포함하고 있으며 대상기관으로 국가행정기관, 지방자치단체, 공적기관 및 사법상 조직되어 있는 공공사업을 하는 업체 등을 규정하였고, 접근이용방법으로는 행정기관 현장에서 열람·복사할 수 있도록 제시하였다. 이 법에서는 정보공개의 예외사항도 함께 제시하고 있다. 행정기관이 비밀로 결정한 내용, 국방·외교와 관련된 내용, 재정에 관련된 내용, 국가의 안전에 대한 내용, 개인의 사생활에 관련된 신상자료 및 의료기록 등, 세법 위반 관련 조사내용, 그 외에 법률로 보호되는 내용 등이다.

라. 캐나다

캐나다의 정보공개법은 1982년 제정되었으며 정부 보유 정보공개원칙에 의해 정부보유공개청구권을 법적으로 인정하고 있으며 정부기관에 의한 정보공개거부에 대한 심사의 보장 등을 포함하고 있다. 정보공개에서 예외를 적용하는 경우는 명령에 따른 경우와 재량에 의한 결정에 의한 경우로 나뉜다. 명령에 따라 정보공개를 거부하는 경우는 행정기관 또는 지방자치단체로부터 비밀을 조건으로 취득했거나 연방경찰이 취득한 정보, 개인정보, 기업 등 제자로부터 얻은 정보로서 정보의 공개가 정보제공자에게 불이익을 줄 수 있는 경우, 개별법에 따라서 공개가 금지된 내용 등이 있다. 재량에 의해 제외되는 경우는 공개되면 연방과 주 관계에 피해를 줄 수 있는 경우, 캐나다를 비롯하여 동맹국의 안전이나 외교활동에 위협이 되는 경우, 범죄수사 관련 정보와 유사 범죄발생 우려가 있는 정보, 개인의 안전을 위협할 수 있는 정보, 정부의 상업적 이익에 손해를 끼칠 수 있는 경우, 정책결정과정의 기록에서 20년을 지나지 않은 내용, 시험 관련 정보 중 공개되면 실시 및 결과에 영향을 받을 수 있는 내용, 90일 이내에 정부기관에 발간될 예정인 기록 등이 포함된다.

가. 컨설테이션 제도(영국 사례 중심으로)

영국의 컨설테이션 제도는 정부 업무 수행 과정에 국민 참여를 보장하는 것으로 점차 정책결정 과정에 필수적인 부분으로 받아들여지고 있다. 컨설테이션 제도는 열린 정부를 구현하는 수단이기도 하지만, 그보다는 국민과 이익단체의 다양한 관점을 듣고 받아들여 더욱 효과적인 정책을 수립하는 방법으로서 받아들여지고 있다. 또한, 정책성과의 질을 향상하고, 법률 입안 전에 이해 당사자들을 참여시켜 의도하지 않은 결과를 사전에 파악함으로써 법률제정의 대안을 마련할 수 있도록 하는 등 정부 규제 개선의 핵심적 수단이 되고 있다.

이처럼 국민의 의견을 적극 수렴하는 것에는 여러 가지 이점이 있다. 우선 정보원의 범위가 넓어져 결정된 사안의 질을 높일 수 있다. 또한, 정책결정자가 기존의 관행에 안주하는 것이 아니라 새로운 조류나 이슈를 민감하게 받아들이게 되며, 기존 정책을 모니터하고 변화가 필요한지를 판단하는 기준이 될 수 있다.

대체적인 절차를 살펴보면 우선 내각을 비롯한 각 부서에서 집행하려고 하는 정책 사안 가운데 중요하다고 판단되는 것들을 추려낸다. 물론 이것은 각 부서의 기록을 검토하여 평가 선별하는 방식으로 이뤄진다. 이렇게 추려진 정책 사안 관련 기록들은 적절한 설명 및 제안과 함께 온라인상에 제공된다. 한창 업무가 진행되고 있는 정보가 바로 온라인에 제공되는 것이다. 또한, 제공된 정보를 그대로 두지 않고 사안에 따라 적절하게 설정된 집단, 혹은 지역의 주민에게 여러 선전수단을 통해 정보가 제공되었음을 알린다.

제공된 정보에 대한 국민의 의견 제시는 주로 온라인을 통해 이뤄지지만 우편, 전화, 방문 등의 방법도 열어놓고 있다. 이렇게 하여 수집된 국민의 의견을 정리하고 걸러내는 작업을 거친 후 정책 사안에 대한 국민 의견이 공식 기록으로 최종 정리되고 이를 집행부서에서 재차 검토하도록 하여 정책에 반영한다.

정책이 집행된 이후, 해당 정책의 형성과정, 국민 의견을 정리한 내용, 정책 집행의 결과 등에 대해, 컨설테이션 제도를 통해 의견을 제시한 국민에게 다시 회신한다. 이러한 컨설테이션은 매년 정부 각 단위에서 수백 건이 이루어지고 있다. 특히 최근에는 온라인을 통한 토론회를 개최하는 등 효율적인 수단을 지속해서 마련하고 있어 보다 많은 국민의 참여가 가능해 지고 있다.

정부는 이러한 컨설테이션을 수행할 때 각각의 처리단계에 충분한 시간을 할애하여 합리적인 기간을 설정해야 하며, 컨설테이션의 대상 및 목적을 명확히 해야 한다. 또한, 컨설테이션 문서는 가급적 간결해야 하며 개요를 포함하여 제기하고자 하는 문제들을 분명하게 제시해야 한다. 컨설테이션 문서는 전자적 수단 등을 이용해 가급적 널리 분배해야 하며 이를 통해 나온 응답은 신중하고 포용력 있는 태도로 분석되어야 한다. 또한, 분석결과에 대해서 접근성을 보장해야 하며 각각의 견해, 최종결정의 근거 등이 부연되어야 한다.

이러한 컨설테이션은 항상 내각의 실무지침(Cabinet Office’s code of practice)에 따라 이루어진다. 이 시행령은 컨설테이션을 시행하고자 하는 정부기관에 보편적인 기준을 제시해 주며 정부기관 외의 민간단체나 지방정부도 이 실무지침을 따르도록 권장하고 있다. 이 실무지침이 법적인 강제력을 갖는 것은 아니며, 여타 법률의 강제 요건보다 우선하는 것도 아니지만 영국 정부기관과 그 부속기관들에 대해서 일종의 구속력을 갖는 것으로 볼 수 있다.

나. 정보감독관(Information Commission)의 운영

『정보자유법실태 세계조사보고서』에 따르면 정보공개의 감독, 심판, 조정을 위한 독립적인 위원회(Commission)의 설치가 일반화되고 있다. 정보공개위원회는 대개 의회에 의해 임명되는 옴부즈맨 형태가 가장 많다. 이 옴부즈맨 기구의 결정은 대개 구속력이 없지만 큰 영향력을 가지며 권고사항 대부분이 수용된다. 현재 십여 개 국가에서 독립적인 정보공개위원회가 설립되어 있으며 의회에 속하거나 총리실에 소속되어 있는 것이 보통이다. 이 정보공개위원회는 이의신청의 처리 이외에 정보공개의 감독 교육훈련 기능을 수행하기도 한다.

정보위원회를 관장하는 정보커미셔너는 정보접근법에 규정된 권리를 거부당했다고 믿는 국민의 불만을 조사한다. 정보공개를 요구한 신청자가 정부로부터 만족스러운 답변을 받지 못했을 때 신청자와 해당 정부기관 사이에서 중재역할을 수행하는 것이다.

1) 캐나다 정보감독관 제도

캐나다는 정보커미셔너는 정부로부터 독립된 의회에서 선출되며 강제력은 없으나 정부에 정보공개를 설득하고, 중재할 수 없다고 판단되는 경우에 연방법원에 재심을 요청할 수 있는 권한이 있다. 의회로부터 임명된 독립적 옴부즈맨인 정보커미셔너는 강한 조사 권한을 갖지만 옴부즈맨이기 때문에 불만사항을 해결하기 위한 명령권은 없다. 따라서 갈등을 해결하기 위한 수단은 주로 설득과 권고이며, 개인이 부당하게 정보 접근을 거부당했다고 판단될 경우나 합의된 해결책이 불가능한 것으로 판명될 때에만 연방법원으로 넘긴다. 정보커미셔너는 이처럼 중재자인 동시에 일 년에 한 번씩 의회에 정보공개법 운용에 대한 보고서를 제출하는 역할도 한다.

캐나다의 총독(Governor in Council)은 상원과 하원의 결의로 임명동의를 받아 이러한 정보커미셔너를 임명하여야 한다. 정보커미셔너는 7년의 임기 동안 업무를 수행하게 되나, 상원과 하원의 명령에 따라 언제든지 총리로부터 해임을 당할 수 있다. 임기가 만료되었을 때 재임명될 수도 있다.

정보커미셔너의 자격이 상실된 경우나 부재 시에는 총독이 자격을 갖춘 다른 인물을 임명하여 정보커미셔너를 대신하도록 하되 그 기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 임명된 자는 재임 기간 중 정보접근법에서 규정하고 있는 정보커미셔너의 모든 권력과 의무, 기능을 넘겨받게 되며 동등한 대우를 받게 된다.

2) 영국 정보감독관 제도 개관

영국의 정보감독관 또한 여왕에 의해 임명되는 독립적인 공무원(office-holder)이며 공공영역에서의 정보자유법 시행을 감시하는 역할을 한다. 정보커미셔너는 정보자유법에 대한 인식을 확산시키고 규정의 준수를 유도할 책임을 가지며 정보자유법과 데이터보호법의 준수 여부를 감시하게 된다. 또한, 매년 의회에 보고서를 제출해야 한다. 커미셔너의 결정사항은 법원과 정보재판소(Information Tribunal)의 감독하에 이루어지기 때문이다. 반면 정부에 대해서는 책임이 없다.

영국의 정보감독관(Information Commissioner, 이하 ‘IC’)은 1998년 자료보호법(Data Protection Act)과 2000년의 정보자유법(Freedom of Information Act)을 감독하기 위해 왕실이 임명한 독립기관이다. IC의 임무는 “공식 정보에 대한 국민의 접근을 촉진하고 개인정보를 보호하는 것”이다. IC는 매년 의회에 보고서를 제출한다. IC의 결정은 법원과 정보심판위원회의 감시를 받는다.

IC의 공식 권한은 다음과 같다.

중앙행정부처만을 놓고 보면 2006년 비공개율이 11%였던 것이 2010년 20%로 2배 가까이 상승한다. 「정보공개 연차보고서」는 중앙행정기관이 타 공공기관보다 비공개비율이 높은 것을 “정책결정 등 민감한 정보 또는 국가의 안보 등과 관련된 정보를 많이 보유·관리”하기 때문이라고 설명하고 있다. 이 설명을 뒤집어 보면, 일상적 공공정보가 아닌 정책결정 등 중요한 국가적 사안에 관련된 정보의 공개가 미흡하다는 것을 뜻한다.

이명박 정부의 실용주의와 성과주의는 기록관리가 지향하는 투명성과 설명책임성이라는 민주주의적 가치가 설 자리를 빼앗아 갔다. 한국국가기록연구원 이미영이 주장하였듯이 이명박만 있는 이명박 정부에 기록관리가 설 자리는 없다. 이러한 정부 아래 기록관리와 정보공개의 발전, 표현의 자유와 알권리의 전전을 기대할 수 없다.

상황이 이러함에도 이명박 정부는 2008년 노무현 전 대통령의 대통령기록물의 사저 열람에 관한 논란을 정치적으로 이용해 대통령지정기록물제도를 뿌리부터 흔들어 놓고는, 2009년경부터 기록관리전문요원의 배치를 사실상 중단시키더니, 2010년에는 행정 내부규제 개선이라는 미명 아래 기록물폐기를 손쉽게 만들고 기록관리전문요원의 자격요건을 완화하는 법령을 일방적으로 추진하기에 이르렀다. 이 때문에 법령은 공공기관에 기록관리를 담당하는 전문인력을 배치토록 하고 있지만, 아직 배치되지 않은 기관도, 또 설령 배치되었다 하더라도 시간제 계약직 등으로 일해 전문성을 발휘할 여건이 되지 않는 기관도 많은 것이 현실이다. 그 와중에 대통령기록관 관장에 이명박 대통령의 최측근을 임명하는가 하면, 국무총리실은 불법 민간인 사찰이 들통이 나자 하드디스크에 담긴 수십만 건의 문서를 무단으로 삭제하는 중대한 범죄를 저지른다.

단, 「정보공개 연차보고서」가 제시하는 통계는 정보공개청구 과정에서 다반사로 일어나는 정보공개 담당 공무원들의 신청 취하 회유 또는 종용에 의해 신청이 취하된 경우는 반영되어 있지 않았음을 고려해야 한다. 2010년 실제 정보공개청구는 421,813건으로 이 중 중도 취하되거나 민원으로 이첩된 것이 99,795건에 달한다. 보고서는 실제 청구의 1/4 가까이 제외하고, 나머지 322,018건만을 실제 정보공개청구로 하여 통계를 산출하고 있다. 따라서 실제 청구건수 대비 비공개율은 연차보고서의 통계 수치보다 훨씬 높을 것으로 추정된다.

대통령실이 그 대표적인 예다. 「정보공개 연차보고서」에 의하면 2010년 대통령실은 86건 청구 중 40건을 전부공개, 19건을 부분공개하여 공개율이 약 69%에 달하는 것으로 되어 있다. 하지만 조선일보 보도에 따르면, 2010년 대통령실은 정보공개청구를 받은 994건 중 90%가 넘는 908건을 신청 취하 유도하거나 다른 기관으로 넘겨 86건만을 직접 처리하였다고 한다. 그중 59건만을 전부 또는 부분 공개한 것이다. 이렇게 따지면 대통령실의 실질적 정보공개율은 5.9%에 불과하다. 이러한 실질적 비공개율과 통계상의 비공개율 간의 차이는 다른 행정기관들에서도 유사하게 나타날 것으로 예상한다.

국민이 올바로 아는 것은 표현하고 비판하기 위한 기초 전제이다. 표현의 자유 확장을 위해서 정부의 정보는 더욱 넓게 공개되어야 할 것이다.