경찰은 집회·시위관리지침에 따라 △차벽 △이동제한 △불심검문 △채증 △출석요구서 △장비 △불법폭력시위 관련단체 명단 작성과 이에 따른 보조금 제한 △민사상 손해배상 청구 등을 이용하여 자의적으로 집회·시위의 자유를 억제하고 있다. 또한, 집회 현장에서 폭력을 행사한 경찰과 책임자에 대하여 형사처벌이 이루어지고 있지 않다.

이러한 관행들은 이명박 정부 들어 ‘엄정한 법질서 확립이나 불법행위에 대한 무관용 원칙’이라는 미명하에, 집회·시위에 관한 권리가 기본권으로서 보장되기는커녕 ‘불온과 불법’의 낙인이 찍혀 있는 상태에 머물고 있다.

가. 2008년 촛불집회에 관한 국제앰네스티의 권고

한국 경찰의 집회·시위 관리에 관한 우려는 유엔은 물론 국제앰네스티도 계속 제기하고 있다. 2008년 촛불집회 당시 한국을 조사 방문한 국제앰네스티는 <한국 촛불집회에서 경찰력>을 발표했다. 국제앰네스티는 보고서에서 다음과 같이 결론지었다.

나. 2011년 프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관의 권고

2010년 5월 6일부터 17일까지 프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관은 한국을 공식 방문해 조사활동을 펼쳤다. 2011년 6월 3일 특별보고관은 제17차 유엔 인권이사회에서 한국보고서를 발표해 한국 표현의 자유 실태와 우려사항 및 권고를 발표했다. 이 보고서에서 특별보고관은 2008년 촛불 시위와 2009년 용산에서 경찰이 과도하게 무력을 행사한 사례를 지적했다. 특히 특별보고관은 법 집행 기관들이 ‘유엔 법집행관 행동강령’과 ‘법집행관의 무력 및 화기 사용 기본원칙’을 준수해야 함을 재차 강조했다. 특별보고관은 진압 경찰복에 명찰과 같은 신원 확인이 가능한 정보가 전혀 부착되어 있지 않아 과잉 진압 사건에 대한 조사가 어려움을 겪는 데 우려를 표했다. 경찰력의 과도한 사용에 대한 모든 혐의를 독립적 기구가 철저히 조사하고 책임자를 처벌하는 것이 중요하다는 점 역시 강조했다.

가. 차벽과 이동차단

1) 현황

2002년 미선이·효순이 촛불집회에서 등장한 차벽은 이후 부산 APEC 정상회의에서 컨테이너 차단벽으로 등장하였으며 2007년 한미FTA저지범국민운동분부가 주최하려던 ‘단식농성 확대 결의대회’에서도 등장하였다. 2006년 당시 이택순 경찰청장이 ‘시위 현장의 차벽설치를 가급적 자제할 계획’이라고 밝혔음에도 불구하고 대형집회를 원천봉쇄하기 위한 수단으로 경찰차벽을 설치한 것이다.

경찰차벽은 이명박 정권 집권 이후부터 대형집회마다 원천봉쇄의 수단으로 계속 등장하였다. 2008년 광우병쇠고기에 반대하는 촛불항쟁에서 경찰은 컨테이너 벽이나 차벽을 사용하여 세종로 사거리를 봉쇄하였으며 ‘노무현 전 대통령 서거 시민추모위원회’에서 2009년 5월 27일 서울광장에서 개최하려는 추모집회에 대해 차벽을 동원하여 서울광장을 전면적으로 봉쇄하는 것으로 대응했다. 이에 서울광장을 전경버스로 차벽을 설치한 조치는 기본권침해라는 위헌심판이 청구되었고 2011년 6월 30일 헌법재판소는 경찰이 집회를 막기 위해 서울광장을 전경버스로 둘러싸 차벽을 설치한 조치는 위헌이라고 결정하였다(2009헌마406).

그러나 헌법재판소의 결정에도 불구하고 등록금집회, 2011년 7월 9일 ‘2차 희망버스’에서 경찰은 차벽을 설치하여 이동을 차단하였고 이후 ‘3차 희망버스’, ‘4차 희망버스’, ‘5차 희망버스’에서도 차벽을 설치하였다. 또한, 2011년 11월 6일 한미FTA반대 집회에서 대한문 앞 광장과 서울광장에 이중으로 차벽을 설치하였다.

집회에 참석하기 위해 이동하는 시민을 전면적으로 차단하는 행위는 ‘상경 시위에 나서려는 이들을 지방공항에서부터 원천봉쇄한 경찰의 조치가 경찰권의 한계를 벗어난 위법한 공무집행이므로 손해배상을 해야 한다’는 판결을 통해 위법한 행위로 판단됐다.

그러나 경찰력은 법원의 판결과 상관없이 현재까지도 집회에 참석하기 위해 이동하는 사람들을 인도에서 불법감금하고 이동을 차단하고 있다. 2011년 7월 6일 금속노조 파업 집회에서 전·의경 22대 중대를 투입 주변 국도에서 검문검색과 함께 인근 지역을 원천봉쇄하였으며 주변도로가 4~5시간 통제되어 심각한 교통체증이 유발되었다. 또한, 2011년 3차 희망버스에서는 부산 영도 청학동 성당에서 골목길을 통해 이동하는 참석자들을 골목에 감금하여 1시간 40분 동안 이동하지 못하도록 하였으며 당일 희망버스가 부산대교를 건너 영도로 향하려고 하자, 2시간 동안 버스진입을 통제하였다. 4차 희망버스에서는 청계천에서 올라오는 시민을 계단에서 전면적으로 차단하여 이동을 차단하고 인왕산 출입을 전면 통제하였다. 이와 같은 이동차단은 경찰 차벽설치와 함께 이루어지고 있다.

2) 문제점

차벽은 모든 통행을 금지하는 전면적 통제행위이며 상상할 수 있는 가장 극단적인 봉쇄조치이다. 그러나 집회의 자유라는 기본권을 제한하는 경우에도 개별적인 위법행위에 대해 필요한 최소한의 조치만이 취해져야 하는 것이 원칙이며(2009헌마406), 차벽설치와 같은 원천봉쇄는 개별적 집회의 금지나 해산으로는 방지할 수 없는 급박하고 명백한 위험이 있는 경우에만 취할 수 있는 최후의 수단이다. 이는 집회의 자유를 침해하는 행위이며 ‘과잉 금지의 원칙’을 위반하는 것이다.

이동차단의 근거 법령인 경찰관 직무집행법 제6조 제1항은 “경찰관은 범죄행위가 목전에 행하여지려고 하고 있다고 인정될 때에는 이를 예방하기 위하여 관계인에게 필요한 경고를 발하고, 그 행위로 인하여 인명·신체에 위해를 미치거나 재산에 중대한 손해를 끼칠 우려가 있어 긴급을 요하는 경우는 그 행위를 제지할 수 있다”고 규정하고 있다. 위 조항 중 경찰관의 제지는 범죄의 예방을 위한 경찰 행정상 즉시강제 즉, 눈앞의 급박한 장해를 제거하여야 할 필요가 있고 의무를 명할 시간적 여유가 없거나 의무를 명하는 방법으로는 그 목적을 달성하기 어려운 상황에서 경찰이 직접 실력을 행사하여 필요한 상태를 실현하는 권력적 사실행위에 관한 근거조항이다. 즉시강제는 그 본질상 행정목적 달성을 위하여 불가피한 한도 내에서 예외적으로 허용되는 것이므로, 경찰관 직무집행법 제6조 제1항에 근거한 경찰관의 제지조치는 최소한도 내에서만 행사되고 그 발동·행사 요건은 엄격히 해석되어야 한다. 현재 집회 참가자에 대한 전면적 이동차단은 다른 방법으로 평화적인 집회를 유도할 수 있음에도 모든 집회를 차단하는 행위이며, 기본권 보장을 완전히 부정하는 것이다. 또한, 즉시강제는 불가피한 한도 내에서 예외적으로 허용되는 것임에도 불구하고 경찰은 허가되지 않은 집회에 대해 전면적 이동차단과 차벽 설치로 대응하고 있으며 폭력행위와 같은 급박한 장해가 발생하지 않았음에도 원천봉쇄를 취하고 있다. 이는 인권보호를 위한 경찰관 직무규칙 제11조(직무수단의 한계)의 “인권을 침해하지 않도록 해당직무의 목적 달성을 위하여 가장 적합하고도 필요 최소한의 수단과 방법을 선택하여야 한다”는 규정에도 위반되는 행위이다.

나. 집회에서의 불심검문

1) 현황

이명박 정부 이후 경찰이 집회장소 인근에서 불심검문을 자행하고 검문에 응하지 않을 시 통행을 제한하는 상황이 지속해서 발생하고 있다. 2010년 G20 정상회의 일정 중에는 코엑스에 ‘unicef’ 티셔츠를 입고 간 시민이 불심검문을 당하여 언론에 보도되었으며, 청와대 인근의 집회에 참석하기 위해 차량으로 이동하던 노조원들이 불심검문을 당하고 통행이 제한되는 상황도 발생하였다. 또한 2011년 희망버스 기간에 경찰은 한진중공업 영도조선소로 향하는 길목에서 불심검문을 통해 영도 주민으로 확인된 시민만 통과시켰으며, 불심검문 불응 시 통행을 제한하였다. 2011년 11월 29일 한미FTA반대 범국민대회에서도 광화문 광장으로 들어가는 신호등 앞에서 불심검문을 진행하였다.

2) 문제점

불심검문은 강제성이 없음에도 불구하고 경찰은 불심검문에 응하지 않는 시민의 이동을 차단하거나 강제로 잡아두고 있다. 헌법 제12조 제1항은 “형사상 자기에게 불리한 진술을 강요당하지 아니한다”고 하여 진술거부권을 규정하고 있으며 경찰관 직무집행법 제3조 제7항도 “(불심검문 시에) 그 의사에 반하여 답변을 강요당하지 아니한다”고 규정하고 있다. 따라서 불심검문의 답변을 거부한다고 해도 체포하지 않는 이상 강제로 잡아두거나 경찰서로 데려갈 수 없다. 또한, 신분증을 확인 후 거주자를 제외한 통행을 제한하는 것은 범죄행위가 목전에서 행하여지는 긴급한 상황이 아님에도 행정상 즉시 강제를 취하는 것이므로 신체의 자유와 행동의 자유를 위헌적으로 침해하는 행위이다(2007도9794).

가. 현황

지금까지 밝혀진 바로는 경찰의 채증활동은 ‘현시점에서 구체적 사건이 발생할 우려가 없으나 장래 발생할 경우에 대비한 정보수집활동’으로서 각종 집회나 시위 및 치안위해 사태의 발생 시에 범법 정황을 촬영·녹화, 녹음하여 정확한 상황파악과 사법처리를 위한 경찰 활동이다.

2008년 이후 매년 경찰은 ‘집회시위 관리지침’을 통해 현장채증을 강화했다. 2008년에는 ‘현장채증팀·채증분석실’ 운용, 불법행위 구증을 위한 채증강화가 추가되었으며 2009년도에도 고성능 채증 장비 보강, 채증분석실 확대 및 채증요원 전문교육과정 개설을 통한 채증전문요원 양성 등의 지침으로 점차 채증역량을 강화했다. 2010년도에는 야간집회 채증을 위한 고성능 조명을 확대 보급하는 지침을 세웠다.

채증 관련 장비구매 예산도 과감히 책정됐다. 2008년과 2009년에는 각 2억 5천만 원의 채증장비를 구매하였으며 2010년에는 4억 9천만 원의 채증장비를 구입하였다. 이는 개당 약 250만 원 상당의 고성능 카메라를 구매함으로써 채증장비를 지속적해서 보강하였음을 나타낸다.

채증역량과 함께 채증행위 또한 강화되고 있다. 경찰은 2008년 3,564명, 2009년 5,520명, 2010년 2,329명, 2011년 8월까지 1,908명을 채증 하였으며 이를 바탕으로 출석요구서를 발부하였다.

나. 문제점

현재 채증활동에 대한 법적 근거는 경찰청장 훈령인 ‘채증활동규칙’에 의거한다. 하지만 채증활동규칙은 3급 비밀로 지정되어 활동방법, 내용, 지휘 체계에 대한 정보가 공개되어 있지 않으며 행정규칙에 불과하여 국민의 기본권을 침해할 법적 효력을 지니지 못한다. 국가인권위원회에서는 이와 관련하여 채증활동규칙을 공개하라고 권고한 바 있다.

1999년 대법원 판례 역시 경찰의 채증활동에 대해 증거보전의 필요성 및 긴급성이 있을 때에만 영장 없는 사진촬영을 허용할 수 있다고 판시한 바 있는데(대법원 99도2317), 경찰의 채증활동은 이와 같은 판례마저 정면으로 위반하고 있는 것이다. 또한, 국정감사를 통해 드러난 ‘채증활동규칙’ 제1조에는 “경찰은 각종 집회·시위 및 치안위해 사태 발생 시에 범법 정황을 촬영하여 정확한 상황파악 및 사법 처리를 위한 자료를 확보하기 위하여 채증하고 있다”고 되어 있으며 이는 경찰의 채증활동이 정보수집활동임을 보여준다.

채증은 집회상황을 기록하기 위해서만 활용되는 것도 아니다. 채증을 통해 입수된 자료는 집회 참석자에 대한 출석요구서 발부로 이어지고 있고, 채증자료 내에는 집회참석뿐만 아니라 인근을 걸어가고 있거나 지하철역에 있는 것까지 포괄적으로 촬영되고 있다. 특히 경찰은 집회 이후 기자회견 등을 통해 채증자료를 통해 참가자들에 대한 사후처벌을 취하겠다고 하여 참가자들에게 압박감을 주고 있다. 채증은 개인의 초상권을 직접 침해하는 행위이다. 그뿐만 아니라 출석요구서 발부를 통해 집회참석만으로 수사받을 수 있다는 압박감을 주며 집회참석에 대한 자기검열을 강제하여 표현의 자유를 억압하는 행위이다.

경찰장비를 확대·고도화하는 경찰의 집회·시위 관리방식은 전략적으로 준비되어 집회·시위 관리 지침과 미래비전 2015 등에서 실행과제로 언급되고 있다.

이러한 장비 중심의 집회·시위 대응은 장비사용에 있어서의 문제와 장비의 도입과 확충에 있어서의 문제로 나타났다.

가. 장비 사용 실태

1) 전자충격기

경찰장비관리규칙 제75조와 제79조에는 전자충격기가 경찰관이 휴대하여 범인검거와 범죄진압 등 직무수행에 사용하는 경찰장구류의 하나로 안면을 향해 발사되어서는 안 된다고 규정되어 있다. 하지만, 경찰이 2009년 7월 22일 평택 공장에서 파업 중인 쌍용자동차 노동자를 향해 발사한 ‘테이저건’이 안면에 발사되어 전극침이 얼굴에 꽂히는 일이 발생했다.

2) 방패

경찰장비관리규칙 제75조와 제80조에는 방패는 경찰관이 휴대하여 범인검거와 범죄진압 등 직무수행에 사용하는 경찰장구류의 하나로 가장자리로 상대의 머리 등 중요부위에 사용하지 않도록 규정되어 있다. 하지만, 2009년 6월 10일 ‘6.10 범국민대회’에서 경찰은 방패를 휘두르며 도로 위의 사람들을 해산시키며 연행하였고 이 과정에서 경찰은 비무장상태로 도망가는 시민에게 달려들어 방패 모서리로 뒷머리와 목을 가격하는 일이 발생했다.

3) 최루액

이명박 정부는 2008년 촛불집회가 이어지면서 집회에 대한 강경진압 입장을 발표하면서 최루액을 사용하겠다고 밝혔고, 2008년 8월 김석기 서울 경찰청장은 ‘검거위주’의 진압을 위해 8월 2일 집회부터 최루액과 함께 색소분사기도 사용할 예정이라고 밝혔다.

경찰이 평택 쌍용자동차 농성 노동자에 헬기와 물포를 사용해 최루액을 살포했는데 최루액을 맞은 노동자들의 살갗이 벗겨지거나 물집이 잡히는 증상이 나타났고, 이것이 문제가 되자 최루액 시연을 했는데 스티로폼을 녹일 정도였다. 보건의료단체연합은 최루액의 시료를 채취해 분석한 결과 주성분이 ‘다이클로로메탄(dichloromethane)’이라는 2급 발암물질로 밝혀졌다고 발표했다.

이후 경찰은 최루액의 ‘다이클로로메탄’ 성분이 문제가 되자 기존의 최루액(CS)을 2010년 10월 전량 수거하고, 현재는 합성 캡사이신인 노니바마이드가 주성분인 ‘파바(PAVA)’라는 새로운 최루액을 도입했다. 노니바마이드는 과량 노출 시 사망할 우려가 있으며, 캡사이신은 태아에 유해하고 발암효과와 폐, 간, 신경독성, 돌연사를 초래한다고 알려졌다. 2011년 7월 9일~10일 진행된 2차 희망버스에서도 물포에 파바 최루액을 섞어 살포했는데 야간에 불특정 다수 시민을 대상으로 무차별적 살포를 했고, 그 시민들 중에는 노약자, 여성, 어린이, 장애인 등이 포함돼 있었다. 이들 중에는 호흡곤란과 수포가 발생하는 사례가 있었으며 최루액으로 눈을 뜰 수 없는 상태에서 진압이 이루어져 해산 시 위험이 초래되었다.

4) 물포

2011년 11월 10일 한미FTA 저지를 촉구하는 집회 이후 한나라당에 항의방문을 하기 위해 행진을 시작한 대표단을 향해 경찰은 물포를 발사했다. 2009년에 개정된 물포운용지침에 의하면 직사살수를 할 때에는 안전을 고려하여 가슴 이하 부위를 겨냥하여 사용할 것을 명시하고 있으나, 당일 경찰은 약 3m 정도의 거리에서 직사로 살수했으며 참가자들의 얼굴부위를 겨냥해 물포에 맞고 쓰러지는 상황이 발생했다. 대표단 중 박희진 한국청년연대 공동대표는 고막이 찢어지는 부상이 발생했고, 이강실 한국진보연대 상임대표도 물포에 맞아 넘어지면서 아스팔트에 머리를 부딪쳐 뇌진탕 증세가 나타났다. 또한, FTA 반대 집회가 진행되는 동안 영하의 날씨에서 물포를 사용하여 참가자들의 옷이 그대로 얼어버리자 사회적으로 비판을 받기도 했다.

지난 2008년 촛불집회에서도 물포를 맞아 쓰러져 기절하거나 온몸에 타박상을 입기도 하고, 고막이 찢어지는 부상이 발생하여 문제가 되었다.

나. 장비 확충의 실태

1) 집회·시위관리장비 예산 증가

집회와 시위는 2008년 이후로 지속적인 감소추세를 보이고 있으나 집회·시위관리장비 예산은 큰 폭으로 증가하고 있다. 국회 예산정책처에서 낸 자료를 보면, 2010년 집회·시위관리장비 구입계획에 따른 예산은 46억 100만 원이었다. 하지만 2011년 예산은 65억 6000만 원으로 19억 5,900만 원(42.6%)이 늘어났다.

2) 신형 진압장비 개발, 도입

- 지향성음향장비
2010년 9월 G20 서울 정상회의를 앞두고 시위진압을 위해 지향성 음향장비를 도입하려 했다가 안정성이 확인되지 않아 사회적으로 문제가 되었다. 인권단체들이 반대하고 국가인권위원회가 인권침해 여부에 대해 조사를 착수하는 등 반대여론이 높아지면서 무산되었다.

- 다목적 방패 차량
2009년 경찰이 처음 선보인 차벽차량은 트럭 측면에 대형 방패(길이 8.6m, 높이 4.1m, 두께 10㎜ PC)를 설치하고 있으며 방패 양측 면을 접이식으로 설치·철수할 수 있도록 제작되었다. 그밖에 자위 분무장치와 채증카메라를 비롯한 시위대 해산용 물포 거치대도 설치되어 있다. 경찰청은 보완 작업을 거쳐 2009년 9월까지 모두 9대의 차벽차량을 도입하여 시위 현장에서 활용할 계획이라고 밝혔다.

이 차량은 2010년 11월 7일 전국 노동자대회에서 경찰이 시위진압을 하기 위해서 처음 사용했으며 경찰은 시범운영 중이라고 밝혔다.

- 진압장비 성능강화
경찰은 2011년 5월에 호신용 경봉과 전자충격기 등 장비성능을 개선해 시범 운영할 계획임을 밝혔다. 가스분사기는 사거리 확대와 함께 액체형 신형 최루액이 사용될 예정이다. 기존 전자충격기에는 현장증거 수집을 위해 녹화카메라를 부착하는 방안을 추진 중이다. 다용도 소형 방패도 도입되는데, 평상시 사무실에서는 책받침용으로 쓰다 위급 시 방패로 활용한다는 계획이다.

3) 장비사용 기준 완화

- 2010년 9월 27일 경찰청은 지향성 음향장비 도입 등 「경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정」 입법 예고를 통해서 지향성 음향장비를 새로 도입하려 했으며, 대간첩·대테러 작전에 사용되는 다목적발사기의 사용기준을 완화하려 하였다.
- 2011년 10월 21일 경찰청은 전국 16개 지방경찰청에 ‘도로 점거 등 불법행위 대응 법 집행력 강화 방안’을 내려보냈다. 시위대가 도로를 점거하고 폴리스 라인을 침범하면 별도의 해산 절차 없이 즉각 물대포를 사용하라는 내용이 골자다.

다. 장비 사용과 확충의 문제점

1) 장비의 사용요건, 사용 방법의 추상성

경찰관 직무집행법은 장비를 사용할 수 있다는 일반규정과 함께 필요 최소한의 범위에서의 사용이라는 규정을 하며 구체적인 사용에 대해서는 대통령령으로 정함을 명시하고 있다. 그러나 대통령령과 경찰청훈령에도 최소한의 사용 시 안전수칙 정도만 있고 장비를 사용할 수 있는 구체적인 상황은 규정되어 있지 않다.

2) 장비 사용의 과도함

경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정에 따르면 불법집회에서 사용할 수 있는 장비로 경찰봉, 호신용 경봉, 가스차, 살수차를 규정하고 있다. 그러나 집회 시위에 사용되는 장비는 최루액, 전기충격기, 분사기 등 실제 많은 종류의 장비가 사용되고 있다. 이를 사용하는 데 있어 구체적인 규율과 남용을 억제하기 위한 최소한의 사용지침도 명확하지 않아 집회를 짧은 시간에 효과적으로 진압하려는 목적으로 장비가 사용된다.

특히 평화적으로 진행되는 집회라 할지라도, 불법집회에서는 장비를 사용할 수 있다는 규정 때문에 경찰이 불법으로 판단하면 장비를 사용할 가능성이 높아진다. 국제인권기준에 따르면 불법이더라도 평화로운 집회의 경우 무력사용을 피하거나 최소화하도록 요구되고 있지만, 일단 불법집회라고 경찰이 판단하면 강제로 해산하기 위해 장비를 과도하게 사용한다.

3) 장비 분류의 법적 규율 미비

장비는 주로 형태와 용도로 분류하고 있다. 인명 또는 신체에 위해를 가할 수 있는 장비는 무기로 분류하고 있고, 특별관리 대상 장비로 경찰장구, 무기, 분사기, 기타장비를 규정하고 있다(경찰장비관리규칙 제157조).

경찰은 위해성 장비에 대한 기준과 위험성에 따른 분류기준을 갖고 있지 않기 때문에 사실상 경찰의 자의적인 판단으로 위험성 등과 상관없이 장비가 분류되고 있다. 그리고 이러한 장비를 도입하는데 있어 사회적 규제를 받지 않고 경찰의 필요 때문에 도입될 수 있다.

경찰관직무집행법

경찰장비의 사용기준 등에 관한 규정

경찰장비관리규칙

경찰장비관리규칙에 분류되어 있는 기타장비는 구체적인 정의와 운용이 명시되어 있지 않다.

4) 위법한 장비사용에 대한 불처벌

경찰장비의 사용방법을 위반하여 위해성 경찰장비를 사용하는 경우가 빈발하고 있다. 가령, 물포사용지침에 따라 직사살수는 가슴 이하로 쏘도록 했으나 지침을 어긴 경우, 어떤 형사책임을 지는지 보고되지 않고 있다. 그나마 존재하는 경찰장비사용지침에 따라서 집행을 하지 못한 경우에조차도 그에 관한 책임을 제대로 묻는 일은 없다.

5) 국민의 통제를 받지 않은 장비확충

경찰은 점차 전경을 감축하는 계획에 따라 경찰기동대를 늘려가면서 집회 시위의 진압을 위한 장비를 확충하고 있는데, 이처럼 장비에 의존하게 되는 것이 가능한 이유는 새로운 장비를 도입하는 데 있어 어떤 통제도 받지 않기 때문이다. 현행 경찰관 직무집행법에는 경찰이 위해성 경찰장비를 비롯한 경찰장비를 새로이 도입하는 과정과 절차에 대한 정함이 없어서 경찰의 자의적인 판단으로 국민의 감시와 통제 없이 경찰장비들이 도입, 운용되고 있다.

가. 여의도 농민집회 과잉진압으로 농민 전용철, 홍덕표 사망사건(2005)

2005년 11월 15일 여의도에서 있었던 쌀 협상안 비준저지 농민집회에서 집회 참여 농민 2명이 경찰 측의 과잉진압으로 사망했다. 전용철은 기동대에 떠밀려 넘어지는 과정에서 후두부에 강한 충격을 받아 발생한 두부손상으로, 홍덕표는 경찰의 방패에 뒷목을 가격당하여 발생한 경추 손상이 폐렴으로 발전해 사망했다. 국가인권위는 경찰의 과잉진압 행위가 있었음을 인정하고 해당 부대를 특정하여 검찰에 수사를 의뢰했다. 하지만 당시 현장 지휘 책임자로서 직위해제 됐던 이종우 서울지방경찰청 기동단장(경무관)은 수개월 뒤 강원경찰청 차장으로 복귀했고, 이 사건으로 사퇴한 허준영 경찰청장은 마지막까지 정당한 공권력 행사임을 주장했다. 결국, 검찰은 사건 발생 약 3년이 지난 2008년 10월 “가해자가 특정되지 않고 증거 확보에 어려움이 있다”며 기소 중지했다.

나. 포항지역건설노조 파업 지원집회 과잉진압으로 노동자 하중근 사망사건(2006)

포스코 본사 점거 농성 중이던 포항지역건설노조 파업 지원집회가 포항에서 2006년 7월 16일 열렸다. 이 집회에 참여 중이던 포항지역건설노조 하중근 노조원은 경찰이 휘두른 방패에 후두부 좌열창이 발생하고 그 직후 대측충격손상에 의한 두부손상으로 사망했다. 국가인권위는 경찰력이 집회·시위를 강제해산하는 과정에 제반 장비 사용규정을 위반하여 시위대를 가격함으로서 시위참가자 하중근이 사망한 것으로 보고 경찰의 강제해산을 과잉진압이라고 판단했다. 검찰에는 하중근 사망원인에 대한 수사를 의뢰하고 경찰에는 관련자 징계를 권고했다. 그러나 당시 현장 책임자였던 윤시영 경북지방경찰청장은 대구경찰청장으로 자리만 옮겼고, 처벌받거나 징계받은 경찰은 아무도 없다. 경찰로부터 하중근 사망사건 수사 일체를 넘겨받은 검찰은 수사를 전혀 진행하지 않았고, 농성 중이던 포항건설노조원 58명을 무더기 구속했다.

다. 2008년 촛불집회(2008)

2008년 5월부터 8월까지 서울 도심에서 계속해서 촛불집회가 열렸다. 당시 집회참여자들에게 가해진 경찰폭력은 커다란 사회적 공분을 불러일으켰다. 이에 따라 국가인권위는 촛불집회 시위 관련 직권 및 진정사건을 조사했다. 국가인권위는 경찰의 공격적인 진압작전으로 집회참여자들 다수가 다쳤고 살수차, 소화기 사용, 통행차단조치 등 집회 해산과정에서 인권침해가 있었다고 판단했다. 7월 18일에는 국제 앰네스티 조사관 노마 강 무이코가 시위 진압과정에서 행해진 인권침해를 조사해 발표했다. 무이코 조사관은 “경찰의 과도한 무력 사용, 자의적 구금, 시위대에 대한 표적 탄압, 비인도적인 처우와 형벌, 구금된 사람들에 대한 적절한 의료 조처 부재 등의 인권침해 실태를 확인할 수 있었다”고 지적했다. 그리고 6월 1일에는 여대생 이나래가 경찰의 군홧발에 머리를 짓밟히는 일이 발생했다.

그렇지만 ‘민주사회를 위한 변호사 모임’이 경찰관을 처벌해달라고 고소·고발한 19건 모두 경찰 차원에서 각하되거나 ‘각하 혹은 기소 중지 의견’으로 검찰에 송치됐을 뿐 실제로 처벌받은 경우는 단 한 건도 없다. 이에 반해 촛불집회 참여자는 1,184명이 기소되었다. 이나래 폭행 사건으로 검찰에 고소 고발되었던 어청수 전 청장을 비롯한 경찰 간부들은 무혐의 또는 각하처분 되었고, 직접 폭행에 가담했던 전경대원 3명에 대해서만 벌금 약식 기소가 이루어졌다.

라. 용산 철거민 농성 과잉진압으로 철거민 5명, 경찰 1명 사망사건(2009)

2009년 1월 20일 용산구 한강로 2가에 있는 남일당 건물 옥상에서 점거농성을 벌이던 상가세입자와 전국철거민연합회 회원들을 경찰특공대가 강제 진압하는 과정에서 철거민 5명과 경찰 1명이 옥상망루 화재로 사망했다. 경찰은 농성을 진압하기 위해 이미 시너를 비롯한 가연성 유증기가 가득한 망루에 경찰특공대를 컨테이너에 태워 옥상으로 올려보냈고, 비슷한 시각 망루에서 불길이 치솟았다.

검찰은 2009년 2월 9일 용산참사 수사결과를 발표하면서 경찰에 형사책임을 전혀 묻지 않는 반면 농성자 21명과 용역업체 직원 7명을 기소했다. 이에 유족들은 서울고법에 재정신청을 했다. 국가인권위는 재정신청을 담당한 서울고법 재판부에 당시의 경찰권 행사는 경찰이 주의의무를 다하지 못하여 경찰비례의 원칙에 어긋난 과잉조치였다는 의견을 제출했다. 또한, 국가인권위는 재정신청에 대한 서울고법의 판단이 국민의 생명과 신체의 안전을 위해 공권력은 어떻게 행사되어야 하는지에 관한 사법적인 기준을 설정해 주는 계기가 되어야 한다고 주장했다. 그러나 서울고법은 재정신청을 기각했다.

가. 기획재정부 ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’으로 인한 차별 실태

기획재정부는 2008년 12월 ‘2009년도 예산 및 기금운용계획 집행지침(아래 예산 및 기금지침)’을 작성, 배포했다. 이 지침에는 불법시위를 주도하거나 적극 참여한 단체에 보조금을 제한하라는 주문을 담고 있다. 또한, 경찰청은 2008년 5~8월까지 발생했던 대규모 촛불집회 17건을 불법 폭력시위로 규정하고 ‘불법폭력시위단체 명단’(2008년 불법 폭력시위 관련 단체 현황통보(1,842개 단체))를 작성하여 정부부처에 보조금 지원을 삭감하는 참고자료로 사용하게 했다. 기획재정부는 2008년뿐만이 아니라 2010년, 2011년에도 동일한 지침을 만들어 배포했다. 기획재정부의 예산지침에 따라 중앙행정관서는 기획재정부가 작성한 예산 및 기금지침에 따라 보조금 지급을 중단하거나 보조금 신청 및 지급단계에서 서약서 작성을 요구했다. 이에 대해 민간단체들은 집회·결사의 자유 침해와 차별행위라고 지적하며 행정법원에 소송을 제기하거나 국가인권위원회에 진정하거나, 불복종 운동을 진행하고 있다.

나. 문제점

정부의 예산 운용은 효율성과 투명성, 적합성의 원칙에 따라 지원할 필요가 있는 민간단체 사업에 대해 지원을 하고, 그러한 기준에 맞지 않는 경우 지원하지 않으면 된다. 그러나 기획재정부의 예산기금집행지침은 보조금 제한 사유로 ‘불법시위를 주최 주도하거나 집시법 위반으로 처벌받은 단체’를 지목하고 있어서 ‘정치적 이유 또는 기타의 의견’에 따른 차별을 불러일으킨다. 또한, 국가의 작위 행위로 집회결사의 자유가 위축될 위험성이 있다.

기획재정부가 작성 배포한 ‘예산 및 기금지침’은 인권의 시각에서 보면 두 가지 문제가 있다. 첫째, 한국정부가 비준한 시민적·정치적 권리에 관한 국제규약 및 경제적 사회적 문화적 권리에 관한 국제규약 제2조 제2항에 따르면, 기획재정부의 ‘예산 및 기금지침’은 사상에 대한 차별이다. 제2조 제2항은 차별금지 사유로 ‘정치적 또는 기타의 의견’ 등에 의한 어떠한 종류의 차별도 해서는 안 된다고 명시하고 있다. 또한 정부는 차별을 부추기는 조건들을 찾아내고 평등을 방해하는 불평등을 제거하는 것이 필요하다. 그럼에도 기획재정부의 ‘예산 및 기금지침’은 보조금에 대한 접근기회를 차단하고 사상에 따른 차별을 부추긴다. 둘째, 기획재정부의 ‘예산 및 기금지침’은 자유로운 집회결사의 자유를 침해한다. 불법집회의 개최와 집시법 위반이 보조금 지급 제한의 근거가 된다는 것은 국가보조금을 받기 위해서는 불법집회를 하지 말고 집시법을 위반하지 말라는 주문이다. 경찰의 자의적 분류에 따라 때로는 악의적으로 ‘불법집회’를 양산하고 있는 경찰의 집회관리정책과 집시법을 고려한다면, 기획재정부의 ‘예산 및 기금지침’은 집회결사의 자유를 향유하는데 중대한 장해를 일으킨다. 이러한 지침 때문에 보조금을 신청하거나 받기 위해 민간단체 또는 개인에게 자기검열을 초래할 수도 있다. 이처럼 국가가 보조금을 사상통제 수단으로 이용함에 따라 정부에 비판적인 사회단체들이 재정적인 불이익을 경험하며 단체의 고유한 의견과 활동의 자율성과 집회결사의 자유를 억압당하고 있다.

가. 집회에 대한 전면적 차단행위 금지

경찰관 직무집행법 제6조 제1항은 범죄가 목전에 일어나려고 하고 있다고 인정될 때 이를 예방하기 위해 이 행위를 제지할 수 있도록 하고 있으나, 특정 범죄를 명시하지 않고 있으며 경찰의 자의적 판단에 의한 기본권침해에 대한 벌칙 조항도 없다. 따라서 모호한 법령 때문에 집회·시위에 대한 원천봉쇄의 근거조항으로 활용된다. 현 경찰관 직무집행법 개정을 통해 특정 범죄를 명시하고 집회에 대한 자의적 판단에 의한 전면 차단행위는 금지되어야 한다. 또한, 기본권침해에 대한 벌칙 조항의 신설을 통해 자의적 차단행위를 금지하여야 한다.

나. 집회에 대한 불심검문 제한

현 경찰관 직무집행법 제3조는 수상한 거동 기타 주위의 사정을 합리적으로 판단하여 어떠한 죄를 범하였거나 범하려 하고 있다고 의심할 만한 타당한 이유가 있는 자 또는 이미 행하여진 범죄나 행하여지려고 하는 범죄행위에 관하여 그 사실을 안다고 인정되는 자를 정지시켜 질문할 수 있도록 하여 경찰의 자의적 판단 기준에 의한 불심검문을 가능토록 하고 있다. 또한, 불심검문 불응 시 통행을 제한하는 행위는 무죄추정의 원칙에 위반된다. 따라서 불심검문 시 검문 이유에 대해 명확히 설명토록 해야 하며, 불응에 대한 통행제한은 없어야 한다. 또한, 해당 경찰이 경찰관직무집행법 3조를 위반하여 자의적 법 집행을 하였을 때 벌칙조항 신설을 통해 처벌토록 해야 한다.

다. 집시법으로 집회방해행위 처벌

어떠한 집회이더라도 집회 자체를 차단하는 불심검문, 이동차단, 차벽 등은 기본권에 대한 침해이므로 국가(경찰)는 이에 대한 책임을 져야 한다. 앞서 제시된 새로운 집회보호법안에 집회방해행위에 대한 처벌조항이 추가되어 있다.
현행 법제에서도 경찰차벽, 이동차단, 불심검문은 각각 대법원 판례와 국가인권위원회 결정례를 통해 집회 참가자에 대한 경찰관의 제지 조치를 최소한도 내에서만 행사하도록 엄격히 제한하고 있다. 그러나 경찰이 사법부의 판결과 국가인권위원회의 결정에 아랑곳하지 않는 상황에서 집시법 개정을 통해 엄격하게 경찰력 행사를 제한할 필요가 있다.

라. 채증활동규칙 폐기와 채증 제한

현행 채증활동규칙은 행정예규에 불과한데다가 특히 3급 비밀로 지정되어 경찰청장에 의해 자의적으로 변경 가능하다. 기본권을 침해하는 법률은 행정예규나 규칙으로 지정되어서는 안 되며 비공개가 되어서는 안 된다. 따라서 현행 채증활동규칙은 폐기돼야 한다.

또한, 집회·시위에 대한 치안 정보수집 차원에서 발생하는 채증은 초상권을 침해하고 영장주의 원칙에 기반을 두지 않기에 금지되어야 하며 수사차원에서 이뤄지는 채증은 법으로 엄격히 명문화되어야 한다. 또한 형사사법 분야에서 채증이 예외적으로 허용되는 사항인지의 판단에서는 1999년 대법원 판례보다 긴급성과 필요성에 대한 더 엄격한 해석이 이루어져야 하며 이를 형사소송법으로 명문화해야 한다. 또한, 이 법령에는 채증된 자료에 대한 관리 및 폐기, 열람 등에 관한 규정이 만들어져야 한다.

가. 집회·시위에서의 장비사용 제한

1) 경찰장비의 사용요건, 방법에 대한 구체적 규정 필요

경찰장비의 사용요건, 방법에 대한 구체적 규정이 필요하다. 훈령, 규칙 수준에서의 사용방법 규정 아니라 법률 수준에서의 규정이 마련되어야 한다. 특히 불법집회에 사용할 수 있다는 규정은 삭제하고 평화적으로 진행되는 집회에서는 장비를 사용한 집회의 진압과 해산이 이루어져서는 안 된다는 것을 명시한다. 집회·시위에서 폭력적인 상황이 발생했을 때 폭력적인 요소만을 제거, 무력화하기 위해서 최소한의 경찰장비만을 사용할 수 있다는 점이 명시되어야 한다.

2) 장비 사용이 최소화될 수 있도록 집회·시위 대응 방식의 변화

현재 경찰의 집회·시위에 대한 대응은 집회·시위의 발생을 최대한 억제하고 준군사적인 경찰 물리력을 동원하여 통제력을 확보하는 데 치중되어 있다. 이러한 금지와 통제 중심의 집회·시위 대응은 오히려 불필요한 갈등과 충돌을 유발한다. 장비 중심의 집회·시위 대응이 아니라 평화적인 집회·시위를 최대한 보장할 수 있는 방식으로 전환하여 집회·시위의 권리를 보장하고 물리적 충돌을 줄일 수 있도록 해야 한다.

3) 규정을 위반한 장비 사용 시 엄격한 처벌과 재발방지 대책

경찰관 직무집행법에 위해성 경찰장비의 사용방법을 위반한 사용에 관한 처벌규정을 둔다. 또한, 사용기록보관의 대상을 확대하여 위해성 경찰장비의 사용실태를 파악할 수 있도록 하고 경찰장비 사용에 따른 인명피해에 대한 책임을 지도록 한다. 현재는 경찰관 직무집행법 제10조의3의 규정에 따른 분사기나 최루탄 또는 제10조의4의 규정에 따른 무기를 사용하는 경우만을 대상으로 하고 있으나 사용기록을 남기는 대상을 모든 위해성 경찰장비로 확대한다.

4) 장비의 위해성 정도에 따른 분류기준 마련하고 이를 법으로 명시

생명과 신체에 위해를 가할 수 있는 경찰장비의 경우 그 종류와 사용방법을 구체적으로 규정할 필요가 있다. 그리고 이를 법률의 수준에서 규정하도록 하여 강제력을 높이고, 국민이 예측할 수 있도록 하여야 하며, 경찰의 위해성 경찰장비사용을 강력히 통제할 수 있어야 한다.

나. 장비확충에 대한 통제

장비를 도입하고 확충하는 데 있어 사회적 검증절차를 마련하도록 한다. 이를 위해 정기적인 안전검사 결과보고, 장비 도입과 변경 시 공청회 실시, 위해성 경찰장비 도입 시 국회의 동의 등을 내용으로 하는 경찰장비 도입 과정과 절차에 대한 규정을 경찰관직무집행법에 명시하도록 한다.

가. 경찰의 신원을 확인할 수 있는 식별표시 부착 의무화

집회 시위 현장에서 진압 작전을 수행하는 경찰의 경우 신원을 확인할 수 있는 식별표시가 부착되어 있지 않아 과잉 진압 사건에 대한 조사에 큰 어려움을 겪고 있다. 실제 검찰은 많은 경우의 경찰폭력 고소 사건에 대해 가해자를 특정할 수 없다는 이유로 불기소 처분을 내리고 있다. 프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관이 식별표시가 없는 점에 우려를 표하자 경찰은 모든 경찰복 배지에 이름표를 부착해 소속을 확인할 수 있도록 했다고 했으나, 경찰 조끼와 보호 장비로 가려져 있어 전혀 실효성이 없다. 집회 시위 현장에서 확인 가능한 식별표시 부착을 의무화해 법 집행관으로서 경찰 행동에 책임성을 부여해야 한다.

나. 부당한 명령을 거부할 수 있도록 경찰관 직무집행법 개정

지난 2009년 쌍용자동차 파업 당시 공장 진입 명령을 거부한 기동대 간부가 지시명령위반을 이유로 파면되었다. 군대와 같은 상명하복의 조직체계를 갖춘 경찰에서 상관의 부당한 명령을 개인이 거부하기가 쉽지 않을뿐더러, 거부했을 시 파면이라는 최고수준의 징계가 떨어진다는 것을 보여주는 사례이다. 따라서 유엔이 발표한 ‘경찰이 지켜야 할 인권 기준과 실천 지침(2004)’에서도 언급된 ‘부당한 명령을 거부한 경찰관에게 면책이 주어져야 한다’는 조항을 경찰관 직무집행법에 추가하여 정당한 행동을 한 경찰이 불이익을 받지 않도록 해야 한다.

다. 경찰 지휘책임자에 대한 민형사상 책임 부과

집회 시위 진압 현장의 실질적인 책임자들에 대한 민형사상의 책임이 부과되어야 한다. 앞선 사례에서도 보았듯이 시위 참여자가 사망한 사건에 대해서도 현장 지휘책임자는 직위 해제되었다가 얼마 뒤 승진하거나 다른 곳으로 발령받았다. 검찰은 촛불집회 과잉진압으로 고소된 경찰 간부들에 대해 전원 무혐의 각하처분을 내리면서 그 이유로 적법 절차에 따라 불법집회를 해산하도록 했다는 점을 들었다. 하지만 경찰 지휘관들이 책임을 져야 하는 이유는 불법집회에 대한 해산명령이 잘못되었기 때문이 아니라, 해산과정에서 일어난 경찰폭력이 잘못되었기 때문이다. 일사불란한 지휘체계를 지닌 경찰조직에서는 지휘책임자가 작전수행 과정에서 일어난 폭력에 대해서도 당연히 책임을 져야 한다.

하지만 2007년 1월부터 2008년 10월까지 직무와 관련해 공무원을 상대로 모두 8,048건이 고소 고발됐는데 이 중 기소된 경우는 32건에 그쳤고 실제 재판을 받은 경우는 24건에 불과했다. 이 24건 중 검찰, 경찰의 수는 훨씬 적을 것으로 추정된다. 따라서 근본적으로는 프랑크 라 뤼 유엔 표현의 자유 특별보고관의 권고처럼 경찰력의 과도한 사용에 대한 모든 혐의를 독립적 기구가 조사하고 처벌할 수 있는 방안이 모색되어야 한다.

가. 기획재정부 예산 및 기금운용계획 집행지침 개정

기획재정부는 재정운영의 효율성과 투명성을 높이기 위해 ‘예산 및 기금지침’을 운영하는 것은 필요한 일이다. 민간보조금 운영 역시 재정운영의 투명성과 효율성을 높이고 사업목적이나 내용 이외의 방법으로 예산을 전용하는 경우, 보조금 제한 조치들은 타당하다. 그러나 정부정책에 반대하거나 다른 견해를 갖고 있다는 이유로 보조금을 제한하는 것은 국가로서 차별금지 의무를 이행하지 않은 역행조치이다. 따라서 기획재정부는 ‘예산 및 기금운용계획 집행지침’에서 보조금의 지원 제한 사유로 제시한 ‘불법시위를 주최·주도하거나 적극 참여한 단체, 구성원이 소속단체 명의로 불법시위에 적극 참여하여 「집회 및 시위에 관한 법률」 위반 등으로 처벌받은 단체’ 항목을 삭제해야 한다.